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2017-06-26 09:10:04 | 分类:城市规划| 标签:城市规划

    自2002年实施《城市绿地系统规划编制纲要(试行)》和《城市绿地分类标准》(以下简称《纲要》和《标准》)以来,我国城市绿地系统规划工作逐步规范与完善,但我们在实践中发现,《纲要》和《标准》在面对我国当前快速城市化背景及城乡一体化发展方面存在明显不足。鉴于此,在坚持绿地系统规划是城市总体规划的深化与细化的编制原则的基础上,结合规划实践,尝试在《城乡规划法》权限下,通过增加城市规划区绿地系统规划层次来统筹中心城区与外围绿地建设,以期达到构建城乡一体化绿地系统的目的。

1 相关背景

1.1 《城乡规划法》颁布对于绿地系统规划编制的影响

    《城乡规划法》的颁布,对促进城乡一体化统筹发展、改变我国城乡分隔的现状具有重要作用。随着《城乡规划法》赋予的城乡规划权限的扩大,绿地系统规划涵盖内容也相应增加,也使绿地系统规划承担了更多的责任,尤其在生态环境和自然景观资源保护方面的责任更加突出。在我国城市化快速发展时期,其对绿地系统规划编制的影响主要有:

    1)需完善绿地系统规划层次,形成多层次环环相扣的绿地系统规划体系来应对与满足城乡生态环境、景观资源保护、居民游憩等需要。

    2)绿地系统规划重点需从中心城区转移到中心城区与城乡一体化的大绿地格局规划并重。

    3)需改进与完善绿地系统规划的评价与编制方法、布局与管理对策来应对快速城市化的挑战。

1.2 城市规划区解读

    在原《城市规划法》中,将城市规划区界定为:城市市区、近郊区以及城市行政区域范围内因城市发展建设需要实行规划控制的区域。在新颁布的《城乡规划法》中并未直接界定,但从其对“规划区”的界定及相关条款也可以解读为上述含义。事实上,城市规划区的控制范围,在多年具体的城市规划编制实践中已经在不断扩大,先是包括“市区与近郊区”,后又扩展到“水源保护区”等乃至整个“市域(行政区)”范围。为此,《城乡规划法》明确指出,具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。同时也明确强调:城市总体规划应当划定禁止、限制和适宜建设的地域范围;其规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,应当作为城市总体规划的强制性内容。具体到城市规划区中,即通过不同土地适应性与开发利用强度评价,需划分为已建区、适建区、限建区、禁建区4种类型(“四区”)来实现对城乡空间的管控。其目的是通过有效的资源配置与调节来引导社会经济环境可持续发展。这为开展城市规划区绿地系统规划创造了法理条件。

    由此笔者认为,城市规划区可通俗理解为是与城市的建成区实施同等城市规划管制的区域,包含了城市的建设用地区域,是一定时期城市的规划建成区与直接管制的乡村区。其空间管制关乎未来的城市发展与控制区是否适宜人居、是否可持续等人居环境核心问题。这一理解,有助于明确城市规划区绿地系统规划应针对的主要对象。城市规划区绿地系统规划作为城市总体规划的专业规划对此应有充分的体现、具体的细化与深化。

2 城市规划区绿地系统内涵及规划目标导向

    由于历史原因,绿化、绿地、城市绿地的含义演化及对含义的相互关系的理解及界定存在分化,《标准》的条文解释中称“城市绿地是指以自然植被和人工植被为主要存在形态的城市用地。它包含2个层次的内容:一是城市建设用地范围内用于绿化的土地;二是城市建设用地之外,对城市生态、景观和居民休闲生活具有积极作用、绿化环境较好的区域。”

    从笔者规划实践、我国的城市规划与建设实践及发达国家城市化结果来看,城市规划区一般是由未来一定时期内或更远,城市化空间扩展的城市建设区(包括现状城市建成区、规划的城市建设区、未来城市化发展的城市建设区)、经调整控制的乡村建设区、基本的城乡人居生态环境保存与保护区、基础设施廊道及区域性公共设施控制区、基本农田区以及可能存在的自然与文化景观资源或遗产保存区等区域组成。

    因此,笔者认为我国城市规划区绿地系统内涵可理解为上述区域内以自然植被和人工植被为主要存在形态,用于改善城乡生态、保护环境、为居民提供游憩场地、起到美化城乡作用的各种类型和规模的绿化用地组成的整体。城市规划区绿地系统规划主要应针对城市规划区范围内、城市总体规划中空间管制划定的“四区”绿地进行深化与细化、并进行统一布局和安排。其主要目的应是从城乡一体化角度出发、构建支撑乡村区域与中心城区的绿地体系框架与结构、弥补中心城区内城市绿地系统在生态与游憩功能上的不足,并引导城市规划区范围内绿地健康有序的发展,促进城乡绿地一体化的实现。

    规划目标导向不明确是导致我国城乡规划“虚化”的根本原因,在绿地系统规划的市域绿地系统规划中表现明显。笔者认为城市规划区绿地系统规划的规划目标导向应体现在以下3个方面:

    1)沟通中心城区绿地和市域绿地,弥补了中心城区绿地系统与市域绿地系统跨度过大的缺陷,在两者之间起到了过渡、联系的作用。

    2)深化与细化对城市规划区“四区”绿地的管控,保障城市规划区生态环境、社会、经济健康的有序发展。

    3)有效保护与管控城市规划区内对未来城市结构布局起到关键性引导作用的生态保障区与敏感区绿地,防止城市连片发展,避免城市无序蔓延。

    4)依托良好的自然生态环境资源,串联各类郊野公园与各种游憩廊道,综合开展各类郊野游憩活动,弥补中心城区的不足。

    基于以上的思路,笔者认为城市规划区绿地系统规划应作为一个独立规划,需将城市中心区绿地系统整体纳入,从结构与城乡互动层面进行总体布局。中心城区绿地系统规划应在城市规划区绿地系统规划的指导下,重点针对城市建设用地平衡内的绿地进行布局,不再探讨《标准》中“其他绿地”类型的布局与控制问题,可克服城市绿地规划指标虚高、重复统计、乱统计的现象。对上述问题的客观理解有助于增强绿地系统规划的合理性与有效性,有助于使城市规划区绿地系统规划符合我国城市化特征。

3 城市规划区绿地分类探讨

    《标准》实施以来,其分类的科学性与指导性得到了广泛的认同,并有效促进了城市建设区城市绿地的发展。但因城市规划区不断扩大及《标准》中“其他绿地”缺乏明确的细化分类,导致在规划实践中对城市规划区绿地的分类有共识也有分歧,而具体反映在对城市规划区范围内与规划建成区之间的绿地类型划分的归属上。这一认识问题,除不利于开展分层规划与管理外,更重要的是《标准》中的分类很难反映在我国城市化快速发展时期城乡建设与发展对绿地的需要,也很难面对在快速城市化过程中因城市用地无序扩展、人口大规模集聚以及因城市化带动的农业土地整理等农业现代化发展方式对区域与城市造成的生态环境危机与挑战,其与城市总体规划的空间管制要求也难以协调。

    为此,笔者在安徽省六安市绿地系统规划中对城市规划区绿地分类进行了探讨,从统筹发展城乡绿地、一体化构建城乡生态与游憩支撑空间出发,结合六安市城市规划区自然与人工空间特征,以及六安市总体规划中对“四区”的管制要求,将六安市城市规划区绿地类型按功能划分为5大类18中类(表1),并依此进行了绿地分类分级空间管控规划,其5大类含义分别为:

    1)自然与文化资源保护类绿地:该类型是指典型的自然资源与人文资源保护和培育地区,主要包括各级各类自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等。

    2)乡村旅游与游憩类绿地:该类型是指乡村地区以提供观光游览、娱乐健身、休养疗养、旅游度假、郊游探险等户外游憩活动为其主要功能的地区。

    3)人居生态保障类绿地:该类型是指能够控制与引导城市建设用地的发展、保障人居生态环境质量与安全的生态保护与培育区,起到卫生、隔离、安全防护等作用的自然与人工林地与林带。

    4)园林生产类绿地:该类型主要指位于城乡建设用地之外,为城乡园林绿化建设供给苗木、花草、种子等的各种独立苗圃等(不含基本农田区苗圃及临时苗圃)。

    5)城乡建设用地类绿地:该类型是指城市、镇及乡村建设用地内参与建设用地平衡的各类绿地类型,其含义与城市绿地分类标准中前4类保持一致,相关要求按国家规范执行。

    从六安绿地系统规划实践来看,此种分法较好地体现了规划目标导向,协调了土地利用规划、生态功能区划、城市总体规划、生态规划、旅游规划、林业规划、水利规划等相关规划的关系,满足了国家分“条块”管理的行政需要,深化与细化了六安市城市总体规划中城市规划区要达到的目标与“四区”管制内容,可作为城市规划区绿地系统规划实践的参考。

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4 城市规划区绿地系统规划布局方法探讨

    长期以来,城市绿地系统规划布局的经典方法就是对绿地现状指标、规模进行分析,进而得出绿地发展的优势与动力、存在的主要问题与制约因素,在此基础上围绕绿地分类中的各类绿地进行布局,确定各类绿地指标等。但是城市规划区与城市建成区有别,其问题较复杂,规划目标导向也不同。从上述对城市规划区绿地及规划目标导向的理解来看,其绿地系统布局关键是要采取合理的规划分析与评价方法、拟定可操作的规划布局对策与手段。

4.1 规划分析与评价方法

    笔者在充分参考日本《绿地基本计画》中以绿地基本功能入手的分析评价法后,在六安城市规划区实践中,尝试并应用“绿地功能效应评价法”来进行单因素、综合因素叠加分析与评价绿地及效应(图1~3),依据评价结果进行空间上的总体布局,以期使有限的绿地资源发挥综合与最大功能。从绿地基本功能出发,对绿地进行分析评价,有助于使规划布局立足于绿地实际功能,避免了设计师依赖个人感性认识进行分析评价的现象,也避免了评价结果与规划内容脱节,增强了规划布局合理性与可操作性。

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4.2 规划布局对策与规划手段

    笔者在分析发达国家城市化进程中采取的绿地规划布局对策与规划手段(如景观资源保护、绿道建构等)后,在六安城市规划区绿地系统规划实践中提出了如下空间规划布局对策与规划手段:

    1)二优保:强化自然与文化景观资源区的边界与提级安排,依法分类分级优先保护自然与文化景观资源区。

    2)三自律:(1)“城市环境自律”:加强城市内部绿地系统建设,减轻城市对区域生态的副效应。(2)“乡村环境自律”:加强农业生产区的管理,培育农游结合型农园区,减少对自然资源的破坏。(3)“景观资源区环境自律”:加强自然与文化景观资源区的建设管理,杜绝对资源的建设性破坏。

    3)四廊建:重点保护与建构“蓝、山、紫、游”4类生态与游憩廊道。

    4)五区通:重点保护与建构“城域、城城、城乡、城景、景景”5类地区绿色连通廊道。即“城市与区域、城市与城镇、城镇与乡村、城市与景观区、景观区与景观区”间的廊道。

    5)网状构:在上述工作基础上,采用绿道修复与重构手法,优化配置绿道结构,并使绿道网络化,满足动植物迁移和传播以及生物多样性保护的需求,达到培育多样性物种和营造丰富景观的目的。

    6)绿产化:在强调严格保护并不以牺牲资源和生态系统为代价的前提下,依托各类“绿色生态工程”,活用与绿色利用生态与景观资源区,构建类型多样、层次丰富的绿色旅游服务体系及绿色产业链体系。

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5 结语

    随着《城乡规划法》中规划思想的进一步贯彻落实及我国城市化的快速推进,城市中心城区外围大环境绿地规划布局方法将会成为理论研究与实践探索的焦点。本文依托六安市绿地系统规划实践体会,对城市规划区绿地系统规划的探讨仍不充分,如规划评价上未采取GIS技术等。但本文要强调与表达的观点是:从我国的城乡规划编制体制来讲,尽管绿地系统规划随城市化进程需扩展内涵与承担更多责任,但无论哪个层面的绿地系统规划,均应落实到实体空间,均应作为对相应城乡规划的深化与细化规划;需以相应城乡规划的空间管制内容作为编制的主要对象,尤其是在市域、城市规划区层面;并且在对相应城乡规划管制内容进行深化与细化中,必须坚持在《城乡规划法》赋予的权限下展开,切不可超越《城乡规划法》权限,混淆绿地系统规划与相应城乡规划的上下位关系;也切不可把绿地系统规划作为生态规划来对待甚至等同于生态规划,但生态规划的原理与手段应在绿地系统规划中切实应用,以此来增强绿地系统规划布局的合理性与科学性。

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